一、立法宗旨

（一）法條解釋

第一條??為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法。規(guī)定立法宗旨是立法的基本要求，每部法律都有其特定的立法目的。政府采購(gòu)因其采購(gòu)主體和采購(gòu)資金來(lái)源都具有特殊性，采購(gòu)主體的行為對(duì)采購(gòu)資金的使用狀況以及政府采購(gòu)現(xiàn)象等方面都具有強(qiáng)烈的影響，因此，必須從法律上予以規(guī)范。政府采購(gòu)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)財(cái)政支出管理、規(guī)范政府機(jī)構(gòu)采購(gòu)行為、發(fā)揮對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控作用的一項(xiàng)制度。

（二）立法目的

1．規(guī)范政府采購(gòu)行為

規(guī)范政府采購(gòu)行為是建立我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和依法行政機(jī)制的需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征之一是公平競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和依法行政。在政府采購(gòu)制度運(yùn)行中，政府行為具有雙重性。政府從事管理時(shí)，是代表國(guó)家履行管理職責(zé)，而在采購(gòu)交易時(shí)，作為采購(gòu)的一方，又是市場(chǎng)的參與者。如果缺乏法律規(guī)范和剛性約束，則這種雙重性在實(shí)際采購(gòu)中常常被混淆，所以出現(xiàn)了一些部門(mén)憑借手中的權(quán)利，凌駕于市場(chǎng)規(guī)則之上，從而損害了正常的市場(chǎng)秩序和政府采購(gòu)制度。

2．提高政府采購(gòu)資金的使用效益

政府采購(gòu)資金主要是指財(cái)政性資金，通俗地講就是預(yù)算資金。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制制約，在財(cái)政管理中存在重預(yù)算安排、輕支出管理，重貨幣分配、輕實(shí)物購(gòu)買(mǎi)等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了財(cái)政管理的均衡發(fā)展。推行政府采購(gòu)制度，制定法律規(guī)范，就是使財(cái)政管理不僅重預(yù)算，也要重視支出分配及其使用，將財(cái)政監(jiān)督管理延伸到使用環(huán)節(jié)，從貨幣形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài)，增強(qiáng)財(cái)政履行分配職能的力度和水平，保證政府采購(gòu)資金按預(yù)算目標(biāo)使用，做到少花錢(qián)，多辦事，辦好事，從而降低采購(gòu)成本，提高財(cái)政資金的使用效益。

3．維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益

政府采購(gòu)的一個(gè)重要特征，就是它不同于一般商業(yè)采購(gòu)活動(dòng)，也不同于企業(yè)和個(gè)人采購(gòu)，是政府行為，要體現(xiàn)國(guó)家利益和政策要求；同時(shí)，一個(gè)國(guó)家和政府可以通過(guò)政府采購(gòu)制度的實(shí)施，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。換句話(huà)說(shuō)，就是政府采購(gòu)有著維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的責(zé)任和義務(wù)，其行為要符合人民大眾的意愿，應(yīng)當(dāng)在維護(hù)國(guó)家利益和和社會(huì)公共利益方面作出貢獻(xiàn)。因此，要通過(guò)制定本法，將政府采購(gòu)的政策性作用法律化，為政府發(fā)揮政府采購(gòu)的宏觀調(diào)控作用、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益提供法律依據(jù)和保障。

4．政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益

政府采購(gòu)的當(dāng)事人包括各級(jí)政府的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織、供應(yīng)商以及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)（集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理公司等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)）。政府采購(gòu)活動(dòng)在進(jìn)入采購(gòu)交易時(shí)，政府和供應(yīng)商都是市場(chǎng)參與者，其行為屬于商業(yè)性行為，并且各當(dāng)事人之間是平等的。但是，在實(shí)際工作中，由于采購(gòu)人都是政府采購(gòu)單位，處于強(qiáng)勢(shì)，容易出現(xiàn)政府采購(gòu)人將政府行為和行政權(quán)限帶到交易活動(dòng)中，個(gè)別采購(gòu)人甚至受利益的驅(qū)動(dòng)，出現(xiàn)欺詐、錢(qián)權(quán)交易、不按合同履約等行為，給一方或多方當(dāng)事人造成損失，造成事實(shí)上的不平等。而其他當(dāng)事人因有求于采購(gòu)機(jī)構(gòu)，處于被動(dòng)地位。

制定本法的目的之一，就是要規(guī)定政府采購(gòu)必須遵循公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，建立政府采購(gòu)各當(dāng)事人之間平等互利的關(guān)系和按規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)參加政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)則。從保護(hù)弱者角度考慮，還特別賦予供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)活動(dòng)投訴的權(quán)利，加強(qiáng)監(jiān)督和制約，在保護(hù)采購(gòu)機(jī)構(gòu)合法權(quán)益的同時(shí)，也要保護(hù)供應(yīng)商和中介機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。

（三）執(zhí)行中應(yīng)注意的問(wèn)題

立法宗旨看似比較原則，但其內(nèi)涵非常豐富，每一條立法宗旨的重要性與本法中其他任何條款都同等重要。它簡(jiǎn)明扼要地闡述了本法立法的原因和目的，指出了建立我國(guó)政府采購(gòu)制度的方向，其他各條款都是圍繞實(shí)現(xiàn)這些目的而制定。在實(shí)踐中，各個(gè)方面的行為必須做到有利于立法宗旨的實(shí)現(xiàn)，本法中有規(guī)定的要按照規(guī)定執(zhí)行，本法中沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不夠明確的，在采取具體措施時(shí)不得違背立法宗旨的規(guī)定。

二、適用范圍

（一）法條解釋

第二條??在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的政府采購(gòu)適用本法。

本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

明確法律的調(diào)整范圍，是本法最基本、最重要，也是最核心的內(nèi)容，它直接涉及本法的適用范圍和管理力度。

本條從地域、采購(gòu)人、采購(gòu)資金、采購(gòu)形式、采購(gòu)項(xiàng)目以及采購(gòu)對(duì)象等方面，確定了本法的適用范圍。凡是同時(shí)符合這些要素的采購(gòu)項(xiàng)目，都屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須依照本法開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。

1．地域范圍

在中華人民共和國(guó)境內(nèi)發(fā)生的政府采購(gòu)活動(dòng)，統(tǒng)一按照本法規(guī)定進(jìn)行。

2．例外規(guī)定

鑒于政府采購(gòu)客觀上存在一些特殊情況，本法在確定適用范圍時(shí)，在其他條款中作了必要的例外規(guī)定。

3．采購(gòu)人范圍

本法規(guī)定的采購(gòu)人是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，不包括國(guó)有企業(yè)。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家審判機(jī)關(guān)、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等。事業(yè)單位是指政府為實(shí)現(xiàn)特定目的而批準(zhǔn)設(shè)立的事業(yè)法人。團(tuán)體組織是指各黨派及政府批準(zhǔn)的社會(huì)團(tuán)體。本法規(guī)定的采購(gòu)人不包括國(guó)有企業(yè)，主要是考慮到企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性單位，其購(gòu)買(mǎi)行為在某種意義上屬于生產(chǎn)行為（為制造某產(chǎn)品而購(gòu)買(mǎi)，不是消費(fèi)性的），其資金來(lái)源多元化，企業(yè)作為市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)規(guī)律自主經(jīng)營(yíng)，所以，無(wú)論從理論上還是實(shí)際操作上都不宜將企業(yè)納入政府采購(gòu)范圍。

4．采購(gòu)資金范圍

明確采購(gòu)人，并非說(shuō)只要是采購(gòu)人，其采購(gòu)活動(dòng)都要執(zhí)行本法，是否適用本法還要看采購(gòu)項(xiàng)目的資金來(lái)源。按照本法規(guī)定，采購(gòu)人按照本法規(guī)定開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)項(xiàng)目，其項(xiàng)目資金應(yīng)當(dāng)為財(cái)政性資金。

本法所稱(chēng)的使用財(cái)政性資金的含義是“全部或部分用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)的”，即采購(gòu)人的采購(gòu)項(xiàng)目只要含財(cái)政性資金，都要執(zhí)行本法規(guī)定。采購(gòu)人全部用非財(cái)政性資金開(kāi)展的采購(gòu)活動(dòng)，不受本法約束。非財(cái)政性資金主要是指事業(yè)單位和團(tuán)體組織的自有收入，包括經(jīng)營(yíng)收入、捐助收入、不用財(cái)政性資金償還的借款等。

5．采購(gòu)項(xiàng)目范圍

按照本法規(guī)定，采購(gòu)人用財(cái)政性資金組織采購(gòu)活動(dòng)，是否適用本法，還要視具體項(xiàng)目而定。本法規(guī)定了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；一是納入集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)項(xiàng)目；二是排除在集中采購(gòu)目錄之外，但在規(guī)定的采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目。前者實(shí)行集中采購(gòu)，后者實(shí)行分散采購(gòu)。

6．采購(gòu)形式范圍

本法所稱(chēng)采購(gòu)是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托、雇用等。

此規(guī)定有三個(gè)要點(diǎn)：

一是采購(gòu)活動(dòng)必須是能夠以簽訂的合同形式來(lái)體現(xiàn)。

二是采購(gòu)活動(dòng)必須是有償?shù)模_切地講就是實(shí)現(xiàn)等價(jià)交換原則的所有方式，不包括贈(zèng)送、采購(gòu)人之間無(wú)償調(diào)劑等行為。

三是采購(gòu)的方式不僅是購(gòu)買(mǎi)，還包括租賃、委托、雇用等。

按照本法規(guī)定，采購(gòu)人接受贈(zèng)送、采購(gòu)人之間無(wú)償調(diào)劑等無(wú)償獲得貨物、工程和服務(wù)的行為，不受本法規(guī)范。

7．采購(gòu)對(duì)象范圍

采購(gòu)對(duì)象是指采購(gòu)人無(wú)論是采購(gòu)貨物還是工程或者是服務(wù)，都要執(zhí)行本法規(guī)定。也就是說(shuō)，符合本法規(guī)定的貨物、工程和服務(wù)都是該法的采購(gòu)對(duì)象范圍。

本條所稱(chēng)貨物，是指各種形態(tài)和各種類(lèi)型的物品，包括有形和無(wú)形物品（如專(zhuān)利），固體、液體或氣體物體，動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)。

本法所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程，專(zhuān)指由財(cái)政性資金安排的建設(shè)工程，不包括網(wǎng)絡(luò)工程、信息工程等與土建無(wú)關(guān)的工程項(xiàng)目。工程的范圍很廣，涉及采購(gòu)人因自身工作以及提供社會(huì)公共服務(wù)需要而采購(gòu)的各類(lèi)建設(shè)工程，包括適合人類(lèi)居住的工程項(xiàng)目，即建筑物，以及非人類(lèi)居住需要而建造的公共工程項(xiàng)目，即構(gòu)筑物。工程的采購(gòu)行為不僅僅指新建，還包括改建、擴(kuò)建、裝修、撤出、修繕以及環(huán)境改造等。

本法所稱(chēng)服務(wù)，是指貨物和工程之外的采購(gòu)項(xiàng)目。其范圍的規(guī)定采用了排除法的方式，主要考慮到服務(wù)的內(nèi)容繁多，很難用簡(jiǎn)要的法律語(yǔ)句表述，這是國(guó)際通行做法。按本法規(guī)定，采購(gòu)人采購(gòu)的服務(wù)包括專(zhuān)業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、信息服務(wù)、課題研究、運(yùn)輸、維修、培訓(xùn)、勞力等。

三、政府采購(gòu)的原則

第三條? 政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則。

（作者單位：陽(yáng)江市陽(yáng)西縣財(cái)政局）

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